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出庭小為,法治大為
——行政機關負責人出庭應訴制度建設與應用芻議
信息來源:項堅民 信息簽發:潘忠平 發布時間:2019/11/13 14:29:31 點擊率:1657次

 

摘要:行政機關負責人出庭應訴制度是指行政機關作為被告由其負責人出庭參與庭審的一種訴訟制度。該制度的實施有助于各級政府形成為民、務實的工作作風,有助于推進責任政府、陽光政府、服務型政府建設,有助于增強法治信仰,增強行政機關負責人的法治思維和法治工作的方式。雖然新修改并實施的《行政訴訟法》將行政機關負責人出庭應訴制度制度倡正式的法律,在實踐中仍存在行政機關不按期答辯應訴、行政機關負責人拒絕出庭等情況。為提高行政機關負責人出庭應訴制度的實踐效果,建議加強對行政機關負責人出庭應訴等相關工作的督促和指導,對行政機關負責進行行政訴訟法律知識培訓,減輕應訴成本,并將出庭應訴情況納入行政機關負責人的考評機制之中。

關鍵詞: 行政機關負責人  出庭應訴  行政訴訟

 

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度等要求。為了使改革有法可依,全面推進依法治國,《行政訴訟法》進行了相應修改,新法已于201551日起施。次修改主要針對實踐中立案、、問題,從法律層面正式建立了行政機關負責人出庭制度,并以此為核心從多個方面對行政機關及其負責提出了更高更嚴的要求。

一、行政機關負責人出庭應訴制度的概念和發展歷史

行政機關負責人出庭應訴制度是指行政機關作為被告由其負責人出庭參與庭審的一種訴訟制度。《行政訴訟法》從法律層面上了行政機關負責人出庭應訴制度。該法第三條第三款行政機關負責當出庭。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。同時,該法第六十六條第二款還:“被告經傳傳喚無正當理由拒不出庭,或未法庭可中途退庭,人民法院可以向其上一行政機關或者察機關提出依法予其主要負責人或者直接任人員處分的司法建!边@樣的制度設計將行政機關負責人出庭應訴制度制度倡正式的法律定,行政主司法主,行政機關負責人出庭不出庭例外,從而破解告官不難題。

(一)相關概念

行政機關負責人出庭應訴制度的主要概念就在于何為“負責人”以及如何界定“出庭應訴”。

所謂負責人,一般應當是指行政機關的最高領導人和最高指揮者,是行政機關的法定代表人。雖然現行《行政訴訟法》并未對“行政機關負責人”做出明確具體的規定,但為了審判實踐的順利開展和判決的有效執行,在行政機關負責人出庭應訴制度中的“負責人”可以做比較寬泛的理解,一般認為,行政機關的法定代表人即行政正職、主持行政機關全面工作的負責人、分管具體工作的副職或分管負責人此三類都可以包含在此行政機關負責人的范圍當中。

至于出庭應訴,一般指行政機關負責人到法庭親自參與開庭訴訟活動。但是在具體實踐中,存在著一些案件尚未開庭就已由被訴行政機關負責人出面和解,原告撤訴的情況。出于對行政機關負責人出庭應訴制度協調化解行政爭議的初衷的考慮,也可以對“出庭應訴”做較為寬泛的理解,不論案件最終是否開庭審理,只要行政機關負責人能夠實際做到積極參與到爭議解決的過程中,就可以視為行政機關負責人已做到出庭應訴,以最大程度地調動行政機關負責人解決爭議的積極性。

(二)行政機關負責人出庭應訴制度的發展歷史

行政機關負責人出庭應訴制度根源于我國憲法規定的行政機關負責人負責制。國家行政機關的負責人須對本機關的全部工作向權力機關或人民承擔責任,其作為被訴具體行政行為的責任者,在行政機關因執行公權力而成為被告的情況下,有責任有義務出庭應訴,代表行政權接受司法評價。所以,行政機關負責人出庭應訴,一方面是行政機關負責人作為機關法定代表人應履行的職責和義務,另一方面又是其應當具有的法定權利,這完全契合行政機關負責人負責制的立法精神和制度原旨。

新的《行政訴訟法》中確立起來的行政機關負責人出庭應訴制度,最早規定于1999年8月陜西省合陽縣人民政府和人民法院聯合下發的《關于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》,該意見首次將關于行政機關負責人出庭應訴的司法建議制度化。此后,遼寧省沈陽市、浙江省溫州市鹿城區和廣東省深圳市等地區也出臺了相關文件要求被訴行政機關法定代表人在人民法院開庭審理本單位作為被告的行政訴訟案件中應當出庭。

2004年3月,國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》,要求“對人民法院受理的行政案件,行政機關應當積極出庭應訴、答辯”。雖然該綱要并未具體做出行政機關負責人須出庭應訴的要求,但是江蘇、河南、四川等多地仍紛紛將行政機關負責人出庭應訴作為建設法治政府的一項重要改革舉措,出臺了行政機關負責人出庭應訴的相關規定。2010年10月,國務院《關于加強法治政府建設的意見》第二十五條規定了“對重大行政訴訟案件,行政機關負責人要主動出庭應訴”,進一步推動了行政機關負責人出庭應訴制度在全國的實施進度。到2012年,有學者初步估計,全國有超過153個市、區、縣已在推行行政機關負責人出庭應訴制度。

2014年10月,黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度等要求。為了使改革有法可依,使全面推進依法治國真正落到實處,《行政訴訟法》進行了相應修改,行政機關負責當出庭。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭”,最終從法律層面正式建立了行政機關負責人出庭制度。

二、建立行政機關負責人出庭應訴制度的意義

行政機關負責人出庭制度的建立譽為“一場靜悄悄的革命”。作為新《行政訴訟法》總則篇中唯一的新增條款,行政機關負責人出庭應訴制度具有重要的價值宣示作用,對切實解決審判難的問題,重塑司法公信力與權威性具有重要的意義。

第一,該制度有助于各級政府形成為民、務實的工作作風。從告官不見官到官民平等對話,行政機關負責人出庭制度了平等的官民關系,表現出政府解決問題的重視和誠意,既是“法律面前人人平等”理念的突出表現,又政府民的基本要求。同時,通參與庭,行政機關負責人能和行政相對人進行面對面接觸,切實了解其需求,直接聽群眾意,將群眾的切實需求在工作中予以考量,既能使行政判成為暢通有序的公眾求表達機制,又能將政府人民負責、受人民的理念和要求具體化。

第二,該制度有助于推進責任政府、陽光政府、服務型政府建設,有助于密切干群關系、解決矛盾糾紛,有助于推進法治政府建設。行政訴訟是人民力的一種方式,人民法院依法行政行為進行合法性審查,是把力關制度子的重要途徑。建法治國家、法治政府、法治社會,領導干部首先要善于運用法治思、法治方式認識問題、解決問題。通出庭應訴,行政機關負責人能地了解行政法的狀況和存在的問題,從而自依法行政的意,有針對性地改管理方式、法行。同時,行政機關負責人出庭應訴,對于行政單位的工作人員,也具有正當履行職責、規范執法行為的警示作用,有助于提高執法水平,強化規則意識,減少行政糾紛的發生。

第三,該制度有助于增強法治信仰。行政機關負責人出庭應訴制度的建設,向社會傳遞政府和行政機關尊重法律、尊重司法、心接受法律督的烈信號,表達了政府能夠在法院的主導下解決行政爭議的誠意和姿態,有望通過法庭辯論彰顯行政訴訟對解決行政爭議的作用,從而有助于人民群眾法治的信心,增強對司法的信任,使行政訴訟用法治方式解決行政糾紛的重要渠道。

第四,該制度有助于提高行政機關負責人的法治思維和法治工作的方式。黨的十八大報告提出了“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力”,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提出了“把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來;把法治建設成效納入政績考核指標體系;相同條件下優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部”等要求。推廣行政機關負責人出庭應訴制度,有利于調動行政機關負責人學法、懂法、用法的積極性,提高干部隊伍的法律知識水平。

三、行政機關負責人出庭應訴中存在的問題和改進建議

然行政機關負責人出庭應訴制度業已法律化,并且取得了明成效,但是,一制度的實施情況存在許多問題,主要表現在以下幾個方面:根據《行政訴訟法》第三十四條的規定,被告行政機關對作出的行政行為負有舉證責任,應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件,但在實踐中有的行政機關拒不配合,拒絕提供相應的證據和規范性文件,甚至根本不予答辯應訴,最終導致敗訴;有的行政機關負責人找各種各的借口拒絕出庭,實踐中行政機關負責人的出庭率依然較低且各地發展很不平衡,按規定出庭的部門領導很少,一把手更是難以見到;即使參與庭審了,絕大部分行政機關負責沒有行政訴訟法律知識更沒有出庭應訴的知識和技巧,部分出庭的行政機關負責選擇三箴其口、呆若木雞,或者隨意些無關要的,風度盡失,更有個別的行政機關負責人在庭上盛氣凌人,隨意訓斥原告;在執行判決的過程中,有的行政機關負責人也對行政判決不予理睬不加配合,使判決更加難以執行。這反映了行政機關及其負責人存在對行政訴訟重視不夠、出庭應訴能力不足、出庭應訴的知識和技巧欠缺、法律意識缺乏的情況。

產生此類問題的原因主要在于:有的行政機關負責人仍然認為其是治理民眾的“官”,受“刑不上大夫”的官本位思想影響,認為以其領導地位根本無需參加庭審,不屑與百姓平起平坐;有的行政機關負責人受傳統訴訟文化的影響主觀顧慮嚴重,擔心出丑,怕輸官司而不愿意出庭;還有的行政機關負責人是法律意識缺乏,沒有意識到需要參加庭審,即便意識到也不具備足夠的能力應訴出庭。

徒法不足以自行。行政機關負責人出庭應訴制度的有效運行需要黨委、人大、政協和政府的支持配合,有于相關配套機制的建立和完善。為此提出以下建議:

一是重點加強對行政機關負責人出庭應訴等相關工作的督促和指導。建議各地區法制辦和法院重點檢查統計各個行政機關的出庭應訴情況,分析引發問題的原因,有針對性地提出推措施,必使行政機關負責人出庭應訴率有明提升。例如對于行政機關負責人出庭不出聲的現象,法官可以在法庭上適當引導。該項工作可以與《行政案件指引》相結合,審理案件的法官可以圍繞庭前的告知內容,結合爭議焦點,有步驟地引導行政機關負責人發言。庭審階段的發言應著重于行政機關負責人對具體行政行為的看法以及針對行政相對人訴求的回應。如此,對于實質性解決行政爭議,也是大有裨益。

加強對行政機關負責進行行政訴訟法律知識培訓。促進行政機關負責人出庭僅僅是手段,出效果才是目的。推行政機關負責人出庭應訴根本目的在于化解矛盾糾紛、改工作作、促依法行政、提升司法公信。行政機關的負責人,不行政訴訟問題做到了如指掌,于出庭應訴這些程序問題也要熟于心。為此建議有關部門舉辦行政機關負責人行政訴訟法律知識培訓班,邀請行政訴訟實務專家、教授和法官講課,提高行政訴訟的法律知識水平,提升出庭應訴的能力和技巧,加強依法行政的能力。培訓的內容除了法律知識以外,還包括行政機關負責人出庭應訴的要求、意義、功能、方法、技能等等,全面提高各項理論能力。除此之外,培訓的方式也應該更為靈活多變,在理論教授之外再增加案例式、探討式等教學方法,通過對于具體案例的討論、模擬,達到提高實際應訴能力的要求。

是積極減輕應訴成本。繁出庭應訴會使行政機關負責人面較為繁重的出庭擔。法院合理確定開庭時間、提高庭效率等方式,減少各方當事人出庭應訴成本。

四是有關部門應當總結經驗上,研究出臺提升行政機關負責人出庭應訴等相關工作實際效果的考核指和考核法。僅僅立法或者下發文件要求行政機關負責人出庭應訴,那么這項制度往往落空。但如果把出庭應訴納入行政機關負責人的考評制度當中,效果也許就會大大提高?己说闹黧w可以是上級行政機關,也可以是政法委?己说膬热莩顺鐾V率這項容易流于表面的數據之外,還應當包括出庭應訴的表現及效果。為了確保數據的真實性,可以由法院將行政機關負責人出庭應訴的情況通報同級政法委或者上級行政機關用于考核。而此項考核內容也應當如其他考核項目一樣,能夠影響評優評先,可以影響領導職務的任免與否。

法治之路道阻且,法治國家的建設在于跬步累。加強行政機關負責人出庭應訴工作的開展,將會對行政訴訟監督行政機關依法行政,保障公民、法人和其他組織的合法權益提供更有利的保障,向著法治國家的建設邁出更加堅實的一步。

 
 
 
 
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